CONVENIOS ADMINISTRATIVOS

Una de las figuras jurídicas más recurrentes para la realización de actuaciones conjuntas entre los Poderes Públicos son los denominados Convenios administrativos.  Estos  básicamente, consisten en acuerdos entre Administraciones Públicas, Organismos Públicas, Entidades de Derecho Público, Universidades Públicas. O bien entre ellas y un sujeto de Derecho Privado (Art 47 Ley 40/2015 del Régimen Jurídico del Sector Público). No son, ni protocolos generales de actuación, ni documentos que dispongan prestaciones propias de los contratos públicos; suelen circunscribirse en el fuero interno y son de varios tipos: interadministrativos, en el que dos o más entes de diferentes administraciones utilizan sus medios, servicios y recursos para el ejercicio de las competencias asignadas; intradministrativos, aquellos que son firmados por Organismos Públicos y Entidades de Derecho Público vinculados o dependientes de una misma Administración Pública. Respecto a los Convenios suscritos entre dos Comunidades Autónomas, la propia Ley 40/2015 los excluye de su ámbito de aplicación (Art 47.2 a) in fine). Como decíamos al principio, como la normativa contempla la posibilidad de abrir los Convenios al sector privado, es posible la realización de los mismo con dichos sujetos. Por último, existe la posibilidad de realización de Convenios en el ámbito internacional, siempre que se respete el Derecho Internacional, básicamente, que un Convenio no puede ser un Tratado o Acuerdo Internacional. En el Convenio, se ha de especificar el fuero y la aplicación de la ley que rija la aplicación del mismo y los problemas que puedan surgir.

A diferencia de lo que sucede con la delegación de competencias, la realización de un Convenio, no supone la cesión de la titularidad de aquella (Art 48.1), aunque es posible que en el mismo se instrumentalice la delegación de competencias, por ejemplo hacia un ente local, todo ello, de acuerdo con la Ley de Bases del Régimen Local. Estos instrumentos son celebrados por las personas al servicio de la Administración Pública que de acuerdo a la normativa correspondiente pueden intervenir en los mismos; y  se perfeccionan por la prestación del consentimiento de las partes. En el ámbito de la Administración General del Estado, además, se han de publicar en el Registro Estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación del Sector Público, el Boletín Oficial del Estado y adicionalmente, en otros boletines si participa una o más Comunidades Autónomas.
La extinción de los Convenios Administrativos puede producirse o bien de forma general, con el cumplimiento de las actuaciones que constituyen su objeto o también por alguna de las causas de resolución que el Art 51 establece: transcurso del plazo de vigencia sin prórroga, por acuerdo unánime de las partes, incumplimiento de las obligaciones y compromisos (el cual provocará el inicio de un procedimiento de resolución específico), por decisión judicial o debido a causas legales.
Los Convenios subscritos deberán remitirse al órgano fiscalizador de cuentas correspondiente, de acuerdo a su competencia (Art 52).
La mejorar en la eficiencia de la gestión pública, encuentra en los Convenios Administrativos, una importante herramienta para la consecución de las políticas públicas, ya que facilita la utilización conjunta de medios y servicios públicos disponibles, sin necesidad de acudir a terceros para la realización de las prestaciones. Por último, la Ley 40/2015, hace especial mención a los créditos que cada ente público aporta para la realización de las prestaciones, poniendo especial atención a dos aspectos: el primero, en caso de resolución, establece unas bases sobre como proceder a la liquidación cuando existan dichos compromisos financieros; y segundo, como ya hemos adelantado, la normativa permite una revisión de los mismos ante los órganos fiscalizadores de las cuentas públicas.

LOS ÓRGANOS COLEGIADOS EN LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.

En un post anterior titulado: ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS: NATURALEZA JURÍDICA, explicábamos de forma introductoria, el régimen y funcionamiento de los órganos administrativos. Pero nos encontramos que no siempre ejerce la competencia (propia o delegada) una unidad administrativa. En ésta, las decisiones son tomadas por un jefe o director, asumiendo él la responsabilidad de las acciones de acuerdo a la normativa correspondiente. Pues bien, la Ley 40/2015 del Régimen Jurídico del Sector Público, establece el régimen de los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de aquellas. Como ya dijimos, no todos los preceptos de esta norma vinculan a todas las Administraciones Pública, solamente aquellos que tengan el carácter de básico o sean usados de manera supletoria o complementaria por dichas administraciones, por carecer éstas de normativa propia.

La regulación de los órganos colegiados de acuerdo con la Ley 40/2015 se encuentra en los artículos 15 a 24. En ellos se establecen disposiciones sobre: 1) régimen, 2) funcionamiento de las sesiones y 3) competencias de los miembros.

Un órgano colegiado está formado por miembros, al menos por tres en los que se constituyan en la Administración General del Estado y sus organismos públicos (Art. 20). En la designación de sus miembros, se ha de respetar la presencia equilibrada de mujeres y hombres, salvo por razones fundadas y objetivas, debidamente motivadas (Art 54 de la Ley Orgánica 3/2007 de Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres). 

Según la forma, los órganos colegiados pueden constituirse: 1) en el seno de una Administración, 2a) compuestos por representantes de una Administración Pública y representantes de organizaciones representativas de intereses sociales, 2b) compuestos por representantes de distintas Administraciones Públicas y representantes de organizaciones representativas de intereses sociales. Este último supuesto no se predica mucho por las Administraciones Públicas. La mayoría se encuadran en los dos primeros tipos. 

No afectan estas disposiciones a los órganos colegiados del Gobierno de la Nación, del Gobierno de las Comunidades Autónomas y del Gobierno de las Entidades Locales (vid. Disp. Adic. 21 Ley 40/2015).

Respecto a su actuación, los órganos colegiados han de cumplir con las funciones atribuidas o delegadas, pero la propia Ley les permite, respecto a su funcionamiento, la posibilidad de establecer o completar sus propias normas. Su integración en la Administración Pública es posible aunque, la norma de creación de los órganos colegiados puede establecer otra cosa.

En cada órgano colegiado ha de haber un secretario, el cual puede ser miembro del mismo u otra persona de la Administración Pública correspondiente y realiza funciones de control de legalidad de las actuaciones, de certificación de las mismas y de garante del procedimiento establecido.

En la celebración de sesiones, además del secretario, tiene que estar presente el presidente y la mitad, al menos, de sus miembros. En el caso del secretario y del presidente, se tiene que designar suplentes en caso de vacante, ausencia, enfermedad u otra causa legal.

Las sesiones se pueden celebrar de manera presencial o bien a distancia, siempre que se asegure, en este último caso la identidad de los miembros o suplentes, el contenido de sus manifestaciones y el momento en que se produzcan. Los medios electrónicos válidos para celebrar sesiones a distancia son: el correo electrónico, las audioconferencias y las videoconferencias.

En cada sesión se deliberará y adoptarán decisiones de acuerdo a un orden del día (Art. 17.4), aunque podrán tratarse asuntos que se declaren de urgencia fuera del orden del día. La adopción de acuerdos requerirá de la mayoría de votos (Art. 17.5). Las sesiones se anunciarán por convocatoria de los miembros, quienes recibirán del secretario el orden del día, las condiciones técnicas de celebración de la sesión, así como el lugar habilitado; por último, tendrán a su disposición toda la documentación necesaria para su deliberación, si fuese posible.

En cada sesión, el secretario levantará un acta con el visto bueno del presidente, la cual podrá ser grabada. Necesariamente especificará: el orden del día, las circunstancias del lugar y tiempo, los puntos de deliberación y el contenido de los acuerdos adoptados. La aprobación del acta, se realizará en la misma reunión o en la inmediata siguiente (Art 18.2).

La Ley 40/2015 establece unos supuestos de abstención (Art 23) y de recusación (Art 24) de los miembros de los órganos colegiados.
Si nos fijamos por ejemplo, en la estructura del Ministerio de Fomento aparecen una multitud de órganos colegiados, los cuales pueden ser ordenados en atención a la competencia que realizan: a) sectoriales, aquellas dedicadas a una materia en concreta, así tendríamos la "Comisión Filatélica del Estado" cuyas funciones son de consulta, asesoramiento y propuesta en materia de emisión de sellos y demás signos de franqueo", b) investigación, como la "Comisión de Investigación de Accidentes Ferroviarios" organismo independiente para la investigación técnica de los accidentes e incidentes ferroviarios acaecidos en la Red Ferroviaria de Interés General; c) de coordinación entre Administraciones, como la "Comisión para la coordinación del transporte de mercancías peligrosas". 
Cabe decir que como para su constitución, funcionamiento y disolución,  estos órganos colegiados, se rigen de forma general por la Ley 40/2015 del Régimen Jurídico del Sector Público, y específicamente por la ley sectorial correspondiente. Por ejemplo, la "Comisión de Investigación de Accidentes Ferroviarios" rige en gran parte de sus actuaciones lo dispuesto en la Ley 38/2015 del Sector Ferroviario.

Para terminar, podemos decir, que en otras Administraciones Públicas, también es común la existencia de órganos colegiados, lo cuales han venido facilitando la coordinación entre Administraciones Públicas y la adopción de medidas en asuntos en los que concurren diferentes materias. Solo quedaría pendiente un despliegue total de la Administración electrónica, ya que facilitaría el funcionamiento de dichos órganos, tanto en cuestiones organizativas como de eficacia, pudiendo evitar costes innecesarios para la Administración, derivados de las actividades de sus miembros.

LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS: NATURALEZA JURÍDICA

En este escrito explicaremos qué son los órganos administrativos y cuáles son sus funciones, siempre desde un punto de vista divulgativo. 

Lo primero que debemos saber, es que desde el año 2015, existen dos leyes fundamentales que regulan la actividad de las Administraciones Públicas en España: 

• La Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
• La Ley 40/2015 del Régimen Jurídico del Sector Público. (LRJSP)

Podemos decir 8 curiosidades de estas dos normas jurídicas: 1) su elaboración se enmarca dentro de la competencia del Estado para establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas; el procedimiento administrativo común, y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas (Art. 149 1.8º CE). 2) De lo dicho anteriormente podemos diferenciar dos tipos de disposiciones: las que tienen su carácter básico y por tanto,  se aplican a todas las Administraciones Públicas; de las que no tienen esa naturaleza y por lo tanto, sólo se aplicarían a la Administración General del Estado (A.G.E.) 3) En relación con esto último, ambas leyes también regulan la Organización de la A.G.E. 4) La disposiciones de las leyes 39 y 40 de 2015, derogaron la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. 5) La Ley 30/1992, contenía en un mismo cuerpo legal, las disposiciones sobre procedimiento administrativo y las de régimen jurídico de las Administraciones Públicas, cosa que con las nuevas leyes, se separa en dos. 6) La entrada en vigor de las leyes 39 y 40 de 2015, supondrá la consolidación del uso de los medios telemáticos en las relaciones entre Administración e interesado. 7) En la práctica, y ante unos recursos presupuestarios limitados, aún se utiliza el expediente de papel en muchas de las actuaciones administrativas. 8) Por último, ambas leyes tienen una naturaleza transversal porque afectan a todas las Administraciones Públicas, incluidas Entidades de Derecho Público y de Derecho Privado vinculadas o dependientes de aquellas, y también sus disposiciones se aplican, de manera suplementaria a las Universidades Públicas.

La norma que regula, a partir del Art 5, el régimen y funciones de los órganos administrativos, es la Ley 40/2015. La mayoría de sus preceptos tienen la consideración de básicos, por tanto se aplican a todas las Administraciones Públicas. 

La LRJSP nos dice que son órganos administrativos: las unidades administrativas con  funciones atribuidas. Por tanto, lo más esencial para que exista un órgano administrativo, es la necesidad de que se le haya atribuido una función. En extensión, dicha norma también habla de atribución de competencia. Los instrumentos de atribución de funciones son dos: órdenes e instrucciones (Art 6.1). Todas esta funciones, primero han de producir efectos jurídicos frente a terceros y segundo, que tengan carácter preceptivo (palabra recurrente entre los juristas). 

La ley nos dice que corresponde a cada Administración Pública delimitar en su ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran órganos administrativos especializados. (Art. 5.2). Libertad de configuración, pero siempre cumpliendo los requisitos mínimos que establece el Art 5.3, que son: 

1. Cómo se integrará el órgano administrativo en la Administración Pública.
2. Determinar de quién dependerá jerárquicamente.
3. Qué tenga delimitadas sus funciones y competencias (Art 5.1)
4. Dotarle de presupuesto
5. Comprobar que no existe otro órgano en la misma Administración Pública que desarrolle igual función sobre el mismo territorio y población.

En resumen, la Ley 40/2015 del Régimen Jurídico del Sector Público dispone que para la creación de los órganos administrativos, cada Administración Pública tiene libertad de configuración, en el ejercicio de sus competencias y siempre respetando los requisitos mínimos aplicables a todas las Administraciones Públicas por su carácter de básico.